专家解读文章

1、以“小快灵”立法  完善出境入境管理法律规范体系（成协中）

2、加强出境安全风险防范 保障出境入境人员合法权益（郭永良）

3、完善管理制度  促进出境入境中介服务规范健康发展（齐立）

专家解读一

以“小快灵”立法

完善出境入境管理法律规范体系

成协中

中国政法大学法学院教授

出境入境管理是维护国家主权、安全和秩序的重要载体，是保障出境入境人员合法权益的重要手段和方式。我国出境入境管理领域，目前已经形成以出境入境管理法为核心，以出境入境边防检查条例、外国人入境出境管理条例等行政法规为配套，以相关规章为补充的法律规范体系。近年来，我国出境入境管理法律规范体系不断健全和完善，出境入境管理法治化水平不断提升。随着我国对外开放水平的持续提升，出境入境管理面临一些新形势新问题，急需在立法层面作出回应。习近平总书记指出，坚持立法先行，形成系统完备的涉外法律法规体系。出台《国务院关于出境入境管理的规定》（以下简称《规定》），对于完善我国出境入境管理法律规范体系，具有极为重要的意义。

一、创新立法技术，完善出境入境管理法律规范体系

《规定》是根据我国出境入境管理面临的国内外形势制定的一项“小快灵”立法，以国务院令的形式公布，属于行政法规。出境入境管理法是我国出境入境管理领域的基本法，2013年实施以来，在规范出境入境管理、保障出境入境人员的合法权益，维护国家主权、安全和秩序方面发挥了重要作用。近年来，随着国际国内形势变化，出境入境管理领域出现了一些新形势新问题，急需作出立法回应。如近年来国际安全环境发生深刻变化，海外安全风险日益增加，加强我国公民出境安全保护工作更加重要和迫切；部分人员出境从事电诈、赌博等违法行为，急需在出境入境管理环节予以预防、制止；部分出境入境中介服务机构服务水平不高、经营行为不规范，损害出境人员权利和利益的问题时有发生。出境入境管理实践中面临的这些问题急需在立法层面作出回应。为此，坚持问题导向，按照急用先行原则，通过“小快灵”的立法形式，出台《规定》十分必要和及时。

《规定》根据出境入境管理法的原则和精神，针对出境入境管理中的突出问题而设计，符合法治统一的要求。首先，《规定》的立法目的与出境入境管理法完全一致。如《规定》第2条关于出境入境人员申请出境入境、停留居留的事由应当真实、合法。尽管现行出境入境管理法对此未作明确规定，但这一义务是个人申请行政许可的应有之意。我国行政许可法第31条明确规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。作为行政许可领域的基本法，这一规定精神对于当事人申请出境入境签证和停留居留许可也应当同样适用。其次，《规定》细化了出境入境管理的制度。如现行出境入境管理法第12条规定了中国公民不准出境的六种情形，其中第六项规定“法律、行政法规规定不准出境的其他情形”。此次《规定》第4条增加了对于骗取出境入境证件、非法出境入境受到行政拘留处罚的情形，实现了与前述规定的衔接。又如，针对实践中从事出境入境中介服务机构复杂多样、底数不清，一些中介机构为非法牟利，主动诱拉、组织或者协助出境人员从事跨境违法犯罪活动，严重扰乱出境入境管理秩序，损害出境入境人员合法权益等现象，《规定》建立了对于中介机构的备案和监管制度，有力强化了事中、事后监管。

二、完善出境入境人员的合法权益保障，实现从被动保护到积极风险防范的转型

保障出境入境人员的合法权益，是《规定》的立法目的之一。现行出境入境管理法强调出境入境人员的合法权益保障，但体现防患于未然的风险防范制度有待强化。近年来，海外安全风险高度叠加：地缘冲突、政局动荡、恐怖袭击、自然灾害、跨境电诈等频发，领事保护案件年均数万起、求助热线海量接诉。现行出境入境管理法主要聚焦证件签发、口岸查验、境内停留管控，实践中依靠事后领事救助，被动应对大量公民境外遇险、被骗、被困事件，急需在出境入境环节建立前置风险防范机制。

为此，《规定》在健全中国公民海外风险防范制度方面，做出了积极探索，强化了对中国公民海外安全的积极保障。具体体现为以下几个方面：一是与旅游法规定的旅游目的地安全风险提示，以及领事保护与协助条例规定的国外安全提醒等风险防范制度衔接协调，要求国务院有关部门和驻外外交机构发布国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示，帮助中国公民和企业及时获取权威安全信息，做好相应安全防范；二是明确中国公民应当关注安全提醒和旅游目的地安全风险提示，避免前往及驻留高风险国家或者地区，提升公民安全意识和风险防范能力；三是规定移民管理机构在受理、审批中国公民出境入境证件申请和实施出境边防检查时，可以根据风险等级对中国公民采取相应提醒防范和劝阻等保护措施，切实保障中国公民的人身财产安全。四是规定公民申请出境事由应当真实、合法，并授权移民管理机构核实身份、申请事由时可以询问相关情况、查询相关信息，对弄虚作假的不予签发出境证件，不准其出境。

在《规定》中完善出境安全风险防范制度，是应对复杂国际安全环境、公民出境安全需求的现实选择，能够健全出境入境前端预防的法律制度，打通移民管理与领事保护的制度衔接，从法治层面构建“事前预防、事中管控、事后救助”的完整跨境安全治理体系，兼顾公民出境便利、人身安全与国家涉外安全。

三、丰富出境入境管理法律工具箱，为打击违法犯罪行为提供更充分的法律手段

出境入境管理法律制度，不仅是维护出境入境人员合法权益的法律依据，也是打击违法犯罪行为的重要手段。此次《规定》在与出境入境管理法、出口管制法、反外国制裁法等有机衔接的基础上，进一步丰富了出境入境管理法律工具箱，为打击相关违法犯罪行为提供了更明确更充分的法律手段。具体表现为如下几个方面：

一是将违反出口管制、技术进出口管理列入不准出境的情形。出境入境管理法第12条规定的不准出境的情形中，包括“可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的”。这是一个概括性条款，也是一个必要且重要的条款，为基于国家安全和利益作出不准出境的决定提供了明确的法律依据。危害国家安全和利益的情形有很多，难以通过立法条文一一明确。《规定》通过行政法规的形式，明确了一种情形，即违反出口管制、技术进出口管理的情形。出口管制法明确了对于管制物项实施出口管制，技术进出口管理条例对于技术进出口管理作出了具体规范。违反这两部法律法规，非法技术外流、违规两用物项出口、向境外转移关键产业技术，直接损害国家产业安全、技术安全，属于出境入境管理法第12条“危害国家安全利益”的法定情形。《规定》进一步明确不准出境的情形，对于维护国家安全和利益，具有极强的现实必要性和紧迫性。

二是为反制裁、反干预、反“长臂管辖”提供法律工具。我国2021年通过的反外国制裁法已将出境入境管理作为一种重要的反制措施，该法第6条规定：“国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对本法第4条、第5条规定的个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境”。《规定》细化反外国制裁法有关“国务院有关部门应当加强协同配合和信息共享，按照各自职责和任务分工确定和实施有关反制措施”等规定，对此进行了进一步明确，其第5条第3款规定，外国人被列入反制清单、不可靠实体清单、恶意实体清单或者被采取反制和限制措施等，需要依法采取不予签发出境入境证件或者不准入境等相关措施的，由移民管理机构、签证机构按照职责实施。

总体来看，《规定》根据国内外形势变化，针对出境入境管理面临的新形势新问题，以“小快灵”的立法形式，及时回应了出境入境管理实践中的立法需求，完善了出境入境管理法律规范体系，健全了出境入境人员的合法权益保障机制，为捍卫国家主权、安全和利益提供了更充分的法治保障。

专家解读二

加强出境安全风险防范

保障出境入境人员合法权益

郭永良

中国人民警察大学涉外安保学院副院长、教授

近日，国务院公布《国务院关于出境入境管理的规定》（以下简称《规定》）。这是我国在更高水平上保护出境入境人员合法权益的重大举措，标志着出境入境管理领域中的公民海外安全保护法治保障进入到了专业化、精细化、制度化的新阶段，具有重要意义。

一、《规定》回应了新形势和新要求

随着“一带一路”的高质量共建和对外开放的高水平推进，越来越多的中国公民、企业“走出去”。2025年，全国出入境人员规模突破6.97亿人次，创历史新高。出入境人员的结构分布、出行场景、权益诉求发生深刻变化，对出境入境管理领域的权益保障提出了更高要求。与此同时，百年变局加速演进，国际形势变乱交织，不确定难预料因素明显增多，海外安全风险形势严峻复杂，海外突发案（事）件多发频发，加强出境公民海外安全保护工作更显重要和迫切。

新形势带来新挑战，要求出境入境管理工作不仅要关注公民“出得去、回得来”的传统程序性问题，更要关注公民在海外的人身安全、财产利益能否得到有效保障等新情况新问题。在此背景下，《规定》贯彻习近平法治思想和总体国家安全观，从制定依据、风险防范、权利保障、监管措施、协同机制、责任追究等方面对出境入境管理工作进行了完善和强化，这对更好保护出入境人员的合法权益、有效防范公民海外安全风险和保障公民人身财产安全具有重大制度价值和实践意义。

二、《规定》构建了全链条全要素协同联动的防护体系

公民海外安全保护工作涉及环节多、主体广、跨度大。长期以来，我国依据法律中的海外利益保护条款，如国家安全法第33条、对外关系法第37条中国家依法采取必要措施保护海外中国公民的安全等规定，以及领事保护与协助条例等行政法规、部门规章实施保护，形成了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”的海外安全保障体系，但现行法律规范密度需要补强，制度衔接堵点断点需要打通。《规定》聚焦出境入境管理这一特定场景，急用先行，通过制度创新，构建了全链条全要素协同联动的防护体系，为我国出境公民的安全提供了全方位法治保障。

“全链条协同”侧重时间维度，强调全周期管理。《规定》通过“出境前、出境中、出境后”全过程各环节的无缝衔接，形成了协同保护公民海外安全的完整闭环。“出境前”，《规定》确立了跨部门的安全提醒和旅游目的地安全风险提示制度，为公民出行提供权威的风险规避建议。《规定》将风险防范关口前移，要求国务院外交、文化和旅游主管部门以及驻外外交机构，根据有关国家和地区战争或者武装冲突、社会治安、自然灾害、事故灾难、传染病疫情等安全形势，及时公开发布国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示，从源头上减少权益受损的可能性，体现了“预防为主”的保护原则。“出境中”，《规定》一方面设定了出境公民注意安全提醒和风险提示的相关义务，要求关注国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示，避免前往及驻留高风险国家或者地区；另一方面，《规定》要求移民管理机构在受理、审批中国公民出境入境证件申请和实施出境边防检查时，根据风险等级，提醒准备前往高风险国家或者地区的中国公民谨慎前往或者密切关注当地安全形势，提高警惕、加强防范、注意安全。“出境后”，《规定》明确了国务院有关主管部门在保障出境入境人员合法权益、防范中国公民出境安全风险、出境入境中介服务管理等方面的工作协同，推动跨部门资源互济，形成保护合力。

“全要素联动”侧重空间维度，强调多主体协同。《规定》厘清了政府、市场、公民的权利义务边界，实现各主体要素的优势互补和高效联动。一是《规定》进一步明确国务院有关主管部门的公民海外安全风险防范职责和协同联动、线索移送义务。二是《规定》对出境入境中介服务等经营主体要素进行了规范约束，对其备案义务、经营条件、禁止性规定、监督管理和法律责任等进行了具体规范，以推动中介服务行业向标准化、规范化发展，更好保障出境入境人员合法权益。三是《规定》既明确了保障出境公民风险知情、个人信息和个人隐私保密、合法权益受到保护、限制出境程序规范等内容，又设定了公民关注国外安全风险提示、如实提供申请材料、配合信息核查等义务，实现了公民出境权利义务的平衡。

整体而言，《规定》设计的全链条全要素协同联动的制度框架，从制度层面建立了具有可操作性的出境入境人员合法权益保护框架，既延伸了保护公民海外安全的“法治链”，又丰富了保护我国公民海外安全的“工具箱”。

三、《规定》的实施将释放多重实践效能

《规定》是统筹发展和安全、统筹国内国际的重大法治实践，其颁布实施，将在个体层面、政府层面、国家层面和国际层面释放实践效能。一是《规定》立足公民海外出行现实痛点，把保障公民合法权益作为实践目标，通过前置风险提示、提高服务质效、通畅救济渠道等举措，把国家保护延伸至公民跨境出行全过程，增强出境公民的安全预期，切实提升海外公民安全感、获得感，彰显我国人民安全至上的法治底色。二是《规定》构建了出境安全风险防范制度。该制度是出境入境管理领域建立健全海外利益保护和风险预警防范体系的重大举措，它赋予了政府有关部门主动识别风险的权力和责任，有力推动出境入境管理工作从传统的国门管控向跨境全周期综合治理转型，有效提升了我国海外安全风险整体防控能力。三是《规定》将抽象的出境入境管理工作转化为可操作、可预期的行为规范，为公民的安全流动提供法治预期，夯实了高水平对外开放的法治保障。四是《规定》致力于保护公民海外安全，体现了国家对公民的责任与担当。这种责任担当不因国（边）境的跨越而减损，反而因海外治理资源的相对稀缺性，更显国家保护公民的温暖和力量。

专家解读三

完善管理制度

促进出境入境中介服务规范健康发展

齐立新

北京市移民及出境入境服务行业协会会长

随着改革开放和我国公民出境交往活动的日益频繁，出现了各类从事出境入境中介服务的机构。为了加强管理和规范，国家2001年开始对因私出入境中介服务机构实行许可管理，要求中介机构申请取得经营许可。2018年取消因私出入境中介服务机构经营许可后，中介服务机构数量快速增长，中介服务活动也愈加活跃。与此同时，从事出境入境中介服务的机构复杂多样、底数不清，既有原来单纯为公民提供出国定居、留学服务的移民中介和出国留学中介，也有组织公民出国劳务或提供就业服务的对外劳务合作中介、境外就业中介，还有一些律师事务所、旅行社也开展了出境入境中介服务活动。

出境入境中介服务机构在为出境入境人员提供服务便利的同时，近几年来也出现了一些问题，突出表现在：有的服务机构缺乏具有相关出境入境法律法规政策专业知识的工作人员，服务质量和水平不高；有的发布虚假信息，或者通过夸大宣传、误导性宣传等方式招徕服务对象，骗取钱财；有的高额收费后不兑现承诺，严重侵害了公民合法权益，也扰乱了行业秩序、损害了行业形象；有的为违法牟利，采取弄虚作假的手段，编造、倒卖假证明材料，甚至与非法移民团伙勾结，变造、伪造、倒卖护照和签证等出境入境证件。这些问题损害出境入境人员合法权益，危害出境入境管理秩序，甚至危害国家安全，迫切需要通过完善管理制度来加以规范。

《国务院关于出境入境管理的规定》（以下简称《规定》）的出台，为引导出境入境中介服务机构依法依规开展经营活动提出了规范的法律标准，对于促进出境入境中介服务规范健康发展，更好地保护出境入境人员合法权益，具有重要意义。

第一，建立备案制度，摸清行业状况。总结我国出境入境中介服务机构管理的实践经验，借鉴国外相关中介代理注册、备案等制度经验，明确国家对接受出境入境人员委托从事出境入境政策咨询、证件代办、手续办理等中介服务的机构和人员实行备案管理；要求从事出境入境中介服务的机构，应当自设立之日起15日内向所在地移民管理机构备案；从事出境入境中介服务的人员，由所在机构办理备案手续；本规定施行前已经从事出境入境中介服务的，应当在本规定施行之日起90日内办理备案手续。这样规定，既不会增加中介服务机构过多负担，也不影响正在从事中介服务活动机构的正常经营，又便于主管部门掌握中介服务机构底数，加强事中事后监管，促进中介服务机构健康有序发展。国家移民管理部门正会同有关部门制定备案管理的具体办法，据了解，将主要通过网络在线等方式，便利中介服务机构高效办理备案手续。

特别需要指出的是，《规定》不采用以往前置行政许可审批的方式监管，而是建立备案管理制度并强化过程监管，充分体现对中介服务活动的经营主体地位、市场经营行为特点的尊重，是有效市场行为和有为政府职能有机结合的主动作为，是主动治理和靶向治理的精准结合，是补齐出境入境中介服务机构治理短板弱项的有效方式，目的是希望从事出境入境中介服务活动的机构和个人，通过专业和诚信服务，依法依规开展经营活动。

第二，明确备案条件，提升服务能力。根据不完全统计，截至2026年6月，在经营范围中包含有“因私出境入境中介服务”的机构超过16万家，不少是2018年取消因私出入境中介服务许可之后设立的。实践中，有的机构是通过增加营业范围提供中介服务，有的通过设立单人工作室、共享办公、境外机构设立国内“影子公司”等方式开展经营活动，一些境外机构通过在线直播、远程销售招徕国内客户，还有少数机构甚至无场地、无专业人员、无资金、无境外合作方、无管理制度。受服务条件不足、服务能力不够等因素影响，中介服务质量不高，损害委托人利益。针对上述问题，《规定》明确了开展出境入境中介服务活动的机构备案的具体要求，要求其符合依法设立，法定代表人或者负责人没有因故意犯罪受过刑事处罚，具备出境入境有关法律法规政策等专业知识的工作人员和与所从事中介服务活动相适应的资金、场所，有人员管理、教育培训、资料保存、数据安全、合规管理等健全的管理制度等条件，为从源头上保障中介机构的服务能力和质量提供制度支撑。

第三，规范经营行为，促进健康发展。针对实践中存在的部分中介服务机构通过虚假宣传招揽业务，协助违规办理证件或者手续，泄露、出售个人信息，组织或者协助他人从事跨境违法犯罪活动等问题，《规定》明确禁止出境入境中介服务的机构从事发布虚假信息或者通过夸大宣传、误导性宣传等方式招徕服务对象，提供或者协助提供虚假材料以及协助他人违规办理签证、停留居留证件、护照等出境入境证件或者手续，泄露、出售、非法提供在中介服务活动中知悉的商业秘密、个人隐私或者个人信息，超出备案范围从事出境入境中介服务，组织或者协助他人从事跨境违法犯罪活动等行为，为中介服务机构的经营活动划定了明确的“红线”和“底线”，必将有力推动中介服务秩序规范和服务质量提升，更好维护出境入境人员合法权益、行业秩序和国家安全。同时，《规定》还要求，对于公职人员、军队人员等违规办理外国国籍、境外永久居留资格、境外居留证件或者其他出境入境证件、手续的，接受委托的中介服务机构不得办理，并及时向监察机关等报告，进一步织密防止贪官外逃、防范和打击腐败的制度笼子。

第四，明确违法责任，推动制度落实。为推动出境入境中介服务机构各项管理制度落实到位，《规定》对出境入境中介服务的机构未经备案从事中介服务活动，出具虚假材料、骗取出境入境证件等违法行为，规定了责令限期整改、没收违法所得、罚款、吊销营业执照等处罚，让监管有了真正落地的抓手,有力保障了出境入境中介服务活动规范开展。

《规定》的出台，让从事出境入境中介服务活动的中介机构更有信心和动力，也必将有力推动中介机构规范经营行为，有效促进行业有序健康发展，更好维护委托人合法权益。回顾行业发展历程，出境入境中介服务活动是因应我国对外交往的持续扩大、越来越多的公民、企业“走出去”的实际服务需求而出现的，而今更处于维护出境入境人员合法权益，助力国家高水平对外开放的重要时期，必将有更大的作为。